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【吴在权说法】

看海一居业主联合会会长接受传媒访问有感


澳门立法会第三届、第四届议员  吴在权

 
 
前言
    日前,本人在网络上再次看到“乐报我们讲场”的某期节目,节目由余荣让担任主持,嘉宾是海一居业主联合会会长高铭博,共同探讨海一居事件。高会长谈到,他们已是第15次到澳门中联办递信,并宣读有关请愿书,反映海一居小业主诉求,期望新任中联办傅自应主任能够敦促特区政府与海一居业主共同解决海一居问题。
    主持人与嘉宾的探讨过程,提到几个重点,包括:一、宪法和基本法是保障私有财产权;二、应尊重合约精神;三、小业主希望政府真诚沟通;四、廉署应调查海一居事件内幕;五、本届政府宜妥善解决海一居问题;六、海一居小业主完全依法守法合法作买房自住却被无理侵占私有财产是最无辜;七、绝对支持修法以解决问题。
    本人作为时任立法会第三届、第四届议员,参与了新《土地法》的审议,在审议过程与欧安利、唐晓晴等议员均相信时任运输工务司刘士尧司长的回应,诚如立法会出版之新《土地法》法律汇编,即第一常设委员会第3/IV/2013号意见书指出“不排除具体个案在符合本法其他规定下而获得特别处理”。
    遗憾的是新《土地法》在2014年施实以后所遇之情况则是俗语的“依法办事”,却不管法理不问归责照收土地。
    本人今虽非议员,但长期关注海一居事件及新《土地法》实施以来的问题。今透过观看海一居业主联合会会长谈海一居问题,的确深有感触。适值澳门中联办傅自应主任新履职上任,故本人祈盼藉此文章谈一谈个人的感受和实情与意见,希望有助于特区政府和社会各界再共同认真讨论,集思广益推动土地法制的完善,维护社会和谐及公义,使“一国两制”能行稳致远。
 
新《土地法》问题:海一居事件为缩影
    虽然海一居事件发展至今,甚至特区政府表示海一居已经不存在,但海一居小业主的安居梦是否亦因此而永远破灭呢?自从事件发生后,3020户小业主疲于奔波,各方求助,四出申诉,游行示威,但均得不到公平正义之保障协助。每户家庭环境各有不同,有些花了毕生积蓄,负债累累,到头来却换来一场空,甚至有个别家庭更是家破人亡,的确令人嘘唏和感叹。小业主质问为何合法购买,依法缴税,有凭有据,最后却不能上楼?基本法不是保障私有财产权吗?新《土地法》之前,行政长官享有自由裁量权,现在为何不行?事实上,归根到底,就在于新《土地法》存在的漏洞和问题。具体而言为两大核心:不问归责原则及未能发挥行政主导。
 
(一)不问归责原则
    不问归责原则,是指政府不探求到底是谁的责任,无论是承批人过错还是政府部门过错都在所不问,把所有临时批给期间届满的土地全部收回,“一刀切”处理批租期届满的土地。本人认同确实应收回被证实承批人有意囤地而不发展土地的个案,但现实中,政府部门确实存在过错,包括没有城市规划、不批则、因政府自身问题勒令停工,以至不回覆等情况时而有之,若全部要由承批人承担责任,这显然极不公平,更没法理。
 
(二)未能发挥行政主导
    根据《澳门基本法》,澳门特区政治体制是行政主导,也就是行政机关和立法机关既相互配合,亦相互制约,司法机关依法独立行使权力,但行政机关占有主导性权力及责任,尤其是透过赋予既是特别行政区首长,也是特区政府首长的行政长官,存有在各领域的自由裁量权,这是基本法的精神。然而,新《土地法》条文中,限制甚至剥夺了行政长官的合法自由裁量权,以至于令其无法正确贯彻落实基本法赋予的代表行政主导的自由裁量权,显然不符基本法精神。
    事实上,海一居事件是新《土地法》问题的一个缩影,新《土地法》实施以来,不少被收回的土地都面临司法诉讼的情况,社会亦不断有各种修法诉求。为此,行政长官更批示廉政公署综合分析被宣告批给失效的73个土地卷宗。这或许有助于厘清个案的具体特殊情况,但若有问题的法律不修改,又是否能够标本兼治呢?未来,究竟该如何处理海一居事件及其所反映的新《土地法》问题呢?这些问题若不迅速妥善解决,除表象是收土地欠公允外,最令人担扰的还在于会影响港、台,甚至世界各地对“一国两制”之实施是否成功的看法,这才是特区政府甚至爱国澳人不容忽视的重中之重!
 
良法才能善治
    国家主席习近平在十九大报告中指出:“深化依法治国实践。全面依法治国是国家治理的一场深刻革命,必须坚持厉行法治,推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法……推进科学立法、民主立法、依法立法,以良法促进发展、保障善治。建设法治政府,推进依法行政,严格规范公正文明执法。深化司法体制综合配套改革,全面落实司法责任制,努力让人民群衆在每一个司法案件中感受到公平正义。”十九大报告将全面依法治国定义为深刻革命,凸显依法治国的重要性,尤其当中更加提到“以良法促进发展、保障善治”,足见良法对社会和谐与发展之意义,这更是对澳门修法路径的重要支撑理据。
    事实上,习近平主席早在澳门回归祖国十五周年大会暨澳门特别行政区第四届政府就职典礼上就已指出:“人类社会发展的事实证明,依法治理是最可靠、最稳定的治理。要善于运用法治思维和法治方式进行治理,要强化法治意识,特别是要完善与澳门特别行政区基本法实施相配套的制度和法律体系,夯实依法治澳的制度基础。”修改完善新《土地法》,亦是完善基本法实施相配套制度和法律体系的应有之义。
    同时,立法会出版之新《土地法》法律汇编,即第一常设委员会第3/IV/2013号意见书明确指出:“基于条文的数量及高度技术性,认为适宜在法律实施后,根据所取得的经验,对该法律作出一些修改和优化”,以及“在与政府合作下,发现的所有问题都得到关注并找出解决方案。然而,可能在众多的规定中总有一些被忽略掉的。希望不会构成太大问题,但亦不能作百分百保证。如果真的发生的话,立法会非常乐意解决相关问题。”显然,作为反映立法原意的意见书,同样明文指出了新《土地法》立法过程中存在的一些问题,明文记载在法律实施后,如果真的发生的话立法会非常楽意解决相关问题,尤其指出对法律作出“修改”和“优化”。
 
社会意见支持修法
    身兼澳门大学法学院教授的时任议员唐晓晴早在2015年就明确表示:“已考虑各种因素,不修法就无办法解决问题。”(可参阅巴士的报网页2015年12月13日之报导)
    澳门律师公会理事会主席华年达亦早指出:“《土地法》(第10/2013号法律)及对许多企业家和投资者之业务造成的破坏性影响,以及对曾习惯信赖于过渡解决方案并对法律选择的激进深感惊讶的善意第三人所造成的损害……事实上,旧法建立了一个过渡期,以解决所批给之土地利用的迟延并非仅属承批人之责任的情况,而与旧法不同的是,第10/2013号法律(即新《土地法》)选择与传统一刀两断,不考虑互相之间截然不同的状况,及由此引致可被视为符合法律但却明显属不公的情况。”他还表示:“法院无权限讨论法律的好坏,而仅有权限适用法律,由此,我并不确定可以透过司法途径来重建已被动摇的信心”(可参阅华年达主席2016/2017司法年度开幕典礼之致词)
    香港大学法律学院吴世学教授认为:“澳门应修改《土地法》第48条,建议25年土地利用期届满仍未完成发展的土地,倘责任属政府或第三者,而不属土地承批人过失,法律可以授权行政长官延长4到5年利用时间,以完成发展项目,才能填补现时土地法漏洞,同时亦可避免影响包括购买楼花的人士。”(可参阅《市民日报》2019年1月18日之报导)
    中国政法大学民商经济法学院赵红梅教授认为:“对于现时澳门《土地法》的种种问题,修改《土地法》是最好的解决方法,立法机关亦可进行法律的解释,解释包括法律的适用,立法原意的问题,现时法律上亦有空间作出修法和释法。”
    中国人民大学法学院杨立新教授表示:“将来要修改《土地法》,应从公平合理角度出发,政府把土地批给承批人,若果承批人在发展期限内没有利用土地,应先厘清责任谁属,若果是因为政府的责任,就应该由政府承担责任,法律应有更加变通的做法,以保障当事人的合法权益。”(以上资料,可参阅《市民日报》2018年10月10日之报导)
    综上,无论是法律学术界或者法律实务界,对于修法都是支持的态度。
 
结语
    土地作为一项重要的社会资源,对促进经济发展、民生进步及社会和谐具有重要意义。依据良好的土地法制有序、有效管理土地,才能真正实现特区善治。然而,新《土地法》实施以来,随着不公平的收地事件持续发生,社会争议不断,外来投资甚至本地投资者都有所却步,信心动摇,以至于可能影响经济发展、社会和谐,更加影响港、台,乃至国际社会对澳门是否成功落实“一国两制”的信心,这才是特区政府甚至爱国澳人不容忽视的重中之重,而且更加可能会对新一届特区政府之施政带来很多不稳定因素。
    故此,建议特区政府认真学习及落实国家主席习近平在十九大报告中提出“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命……以良法促进发展、保障善治……努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”,全面准确理解及贯彻“一国两制”及澳门基本法,自觉以实事求是的态度,认真检视新《土地法》存在的问题,尤其是归责原则及行政主导之问题,迅速推动修法,优化土地法制,使之更符合法理,促进澳门公平的投资和营商环境,有效平衡各方合法合理利益和诉求,重新建立起让港、台及国际社会对澳门成功实施“一国两制”的信心,而且切勿将包袱推给下一届政府,才可让新一届政府轻装上阵,维护社会和谐,确保“一国两制”行稳致远。
 

责任编辑  许晓宇